Er gaapt een gat tussen ambitie en realisatie van de e-Overheid. Om dat te overbruggen is tweeërlei samenwerking nodig: binnen de overheid, en tussen overheid & burger. Gebeurt dat niet, dan is een burgergerichte overheid gedoemd te mislukken. Dat valt af te leiden uit drie onlangs verschenen publicaties over digitale overheidsdienstverlening. Een gemeenschappelijke Burgervisie 2.0 is de sleutel.
Burgerperspectief
Het motto van Overheidsloket 2000, het eerste programma van wat destijds nog niet de Elektronische Overheid heette was “Denken en werken vanuit de burger”. Het wilde daarmee in 1997 uitdrukken dat je bij veranderingen niet moet uitgaan van je eigen organisatie, maar vanuit de burger (klant/gebruiker).
Omdat dit burgerperspectief door iedere organisatie zelf werd ingevuld, heeft in 2005 het toenmalige Forum Burger@Overheid de BurgerServiceCode bedacht. Doel: de ambities van de overheid en de verwachtingen van burgers op elkaar afstemmen. Deze gedragscode bevat 10 kwaliteitsnormen die kunnen gelden als ontwerpeisen vooraf en evaluatiecriteria achteraf.
Als ontwerpeisen zijn de normen opgenomen in de Nederlandse Overheids Referentie Architectuur (NORA). Helaas is dat geen garantie gebleken dat ze steeds worden toegepast.
Dat is ook de belangrijkste verklaring waarom het gebruik van digitale diensten achterblijft bij het aanbod. Tussen droom en daad staan immers wetten in de weg, en praktische bezwaren. Dat de overheid ermee worstelt om het burgerperspectief leidend laten zijn, laten drie onlangs kort na elkaar verschenen publicaties zien.
Visiebrief Digitale Overheid 2017 (BZK)
Met zijn Visiebrief Digitale Overheid 2017 doet minister Plasterk van BZK een nieuwe poging om de e-Overheid een impuls te geven. Hij beperkt zich daarbij overigens tot de overheid in strikte zin (dus niet de gehele publieke sector) en tot dienstverlening (dus niet beleidsontwikkeling).
Goede dienstverlening is digitale dienstverlening, want die leidt tot kostenbesparing voor de overheid en gemak voor de burger (en omgekeerd ook!). Daarom wil hij de dienstverlening primair digitaal maken en de andere kanalen uitfaseren. Vervolgens somt hij een serie programma’s en projecten op die de daartoe benodigde infrastructuur moeten vervolmaken. In 2017 moet het zover zijn dat alles digitaal gaat.
Omdat het versterken van zelfredzaamheid en digivaardigheid van burgers daarvoor een voorwaarde is, en het bovendien schort aan toegankelijkheid en gebruiksvriendelijkheid van ICT-voorzieningen, wil hij burgers actiever betrekken bij de doorontwikkeling en het testen van de digitale overheid. Het gebruikersperspectief krijgt een prominente plaats bij procesverbetering en vereenvoudiging. Er komt een Klankbordgroep (als vervolg op programma’ s als Burger@Overheid en Burgerlink, waarin opnieuw partijen als de Nationale Ombudsman, Consumentenbond deelnemen) om de ontwikkeling vanuit het burgerperspectief te toetsen. Ten slotte wordt een Toepassingskader ontwikkeld om de invoering van de Webrichtlijnen te versnellen. Wat overigens opvallend ontbreekt zijn moderne vormen van e-Participatie als instrument voor verandering; het begrip ‘social media’ komt niet voor.
PBLQatie De burger kan het niet alleen (PBLQ)
Deze studie constateert een forse kloof tussen aanbod en gebruik van overheidsdienstverlening. Op basis daarvan maakt men zich zorgen over de vindbaarheid, toegankelijkheid en bruikbaarheid daarvan. Enerzijds schort het aan digitale vaardigheden bij grote bevolkingsgroepen, en anderzijds schiet de kwaliteit van de dienstverlening tekort.
Hoewel de overheid de BurgerServiceCode al in 2005 als uitgangspunt en toetssteen breed heeft omarmd, is het burgerperspectief geleidelijk aan verdwenen en de aandacht geheel opgegaan naar de technische infrastructuur. Een overheidsbrede strategie ontbreekt om digitale diensten bereikbaar en toegankelijk te maken en de burger daarbij te betrekken.
De huidige digitale dienstverlening is vooral problematisch voor laaggeletterden. Juist de mensen met de minste vaardigheden zijn het meest aangewezen op overheidsdienstverlening. Uit onderzoek onder werkzoekenden of zorgbehoevenden blijkt dat zij te maken hebben met vele loketten en zo’n gebrekkige presentatie van informatie dat ze hun belangen niet kunnen behartigen. Digitaal is nog geen alternatief voor persoonlijk contact.
Om dit beeld fundamenteel te verbeteren moet de burger permanent onderdeel worden van het ontwikkelproces, bijvoorbeeld via co-productie. Volgens deze studie ligt de sleutel tot succes bij digitalisering in het verbinden van de BurgerServiceCode met het Deense model van een centrale ontwikkelaanpak. De Deense Overheid.nl heet trouwens niet voor niets Borger.dk.
Advies Politieke sturing op dienstverlening en ICT (Rob – Raad voor het Openbaar Bestuur)
Dit advies is een antwoord op de vraag van de Tweede Kamer hoe zij de organisatie van overheid, dienstverlening en ICT kan sturen vanuit het perspectief van de e-Burger. De aandacht daarvoor is nu ad hoc en versnipperd. Waar traditioneel efficiency de nadruk krijgt, adviseert de Rob het burgerperspectief voorop te stellen. Of diensten adequaat worden verleend hangt ervan af of de burger de overheidshulp verkrijgt die hij nodig heeft. Publieke dienstverlening moet ‘burgerproof’ zijn, d.w.z. de burger toegang bieden tot en greep geven op ICT voorzieningen.
Het advies gaat specifiek in op het Burgertevredenheidsonderzoek dat tussen 2008-2010 in opdracht van Burgerlink is gedaan met de BurgerServiceCode als kwaliteitsmaatstaf. De Rob noemt wel de rapportcijfers, maar vergeet de meest interessante conclusie, namelijk wat de burger mist: samenwerking tussen overheden en de mogelijkheid om zelf vorm te geven aan de inrichting van dienstverlening. Niet toevallig zijn dat de twee punten die nu volop in de belangstelling staan.
De Rob wijst nadrukkelijk op de noodzaak om burgers te betrekken en merkt op dat de tijd voorbij is dat de overheid eenzijdig medium, vorm, tijd en plaats van communicatie kon opleggen. Meer in het algemeen concludeert de Rob dat de relatie tussen burger en overheid fundamenteel verandert. Dienstverlening (de burger als klant) en beleidsontwikkeling (burger als participant) lopen in elkaar over. Daarom is het nodig de technologische ontwikkelingen en de verwachtingen van burgers op elkaar af te stemmen. Laat dat nou precies de invalshoek zijn van die goede oude BurgerServiceCode!
De Rob reikt de Tweede Kamer een Afwegingskader aan om de deels tegenstrijdige eisen (met name burgerperspectief en bedrijfsvoering) te verzoenen. Hij somt een betrekkelijk willekeurig aantal waarden op (zoals transparantie, flexibiliteit, etc.) die als criteria kunnen gelden. Volgens de Rob kan zo’n afwegingskader ook nuttig zijn voor decentrale overheiden.
Maakt Digitale Overheid 2017 kans van slagen?
In het gangbare e-Overheid paradigma worden vanuit de bedrijfsvoering vernieuwingen geïnitieerd. Het (her)ontwerpproces is daarmee sterk technologie-gedreven. Om doelen als toegankelijkheid, gebruiksvriendelijkheid, veiligheid te bereiken, volstaat zo’n technische benadering echter niet. Bovendien past die niet meer in de context van een innovatieve netwerksamenleving waarvan diezelfde overheid onderdeel is geworden.
De les uit deze publicaties is dat versneld digitaliseren op de manier zoals we dat al jaren doen niet leidt tot het gewenste resultaat. Integendeel, met de huidige aanpak zijn bereik, toegang en gebruik van digitale publieke dienstverlening niet verzekerd. Als we niet oppassen, bouwen we bovendien de legacy voor de toekomst.
Deze publicaties bevestigen eerdere conclusies dat een fundamentele omkering nodig is in het ontwerpproces waarbij burger niet eindgebruiker is, maar co-producent. Een transitie van elektronische overheid (techniek) naar collaboratieve overheid (interactie) vraagt om samenwerking in het kwadraat: “samenwerking achter het loket” (standaardisatie) moet worden verbonden met “samenwerking aan het loket” (participatie). Voor het eerste kan de Deense aanpak (centralisatie) model staan. Voor het tweede de wijze waarop Estland de Nederlandse BurgerServiceCode heeft geïmplementeerd (niet vrijblijvend).
Nu de drie besproken publicaties het burgerperspectief een prominente rol toekennen, is het risico dat op diverse plaatsen het wiel wordt uitgevonden. We moeten absoluut voorkomen dat iedere organisatie eigen criteria gaat ontwikkelen. Dat hoeft ook niet. Er is al een aanzet voor een geactualiseerde standaard BurgerServiceCode 2.0 in het voorstel Hoogste tijd voor een Burgervisie 2.0. Daarmee kan zowel de Klankbordgroep Digitale Overheid 2017 aan de slag als de commissie die het Afwegingskader voor de Tweede kamer gaat voorbereiden.
Waar successen in het verleden geen garantie zijn voor de toekomst, staan mislukkingen uit het verleden wel borg voor toekomstig falen indien men in dezelfde fouten vervalt. We kunnen nieuwe debacles zoals met het EPD voorkomen. Dat is trouwens pas echte kostenbesparing!
Matt Poelmans was programmamanager van diverse e-Overheidsprogramma’s (OL2000, Burger@ Overheid, Burgerlink). Thans is hij directeur Citizenvision, senior consultant PBLQ en vice-voorzitter stichting Waarmerk Drempelvrij.